노후 저층주거지 재생의 대안 : 맞춤형 임대주택 사업의 성공을 위한 제언 (2016.08.01)

맞춤형 임대주택 사업의 성공을 위한 제언
노후 저층주거지 신축 대안모델: 맞춤형 임대주택

 

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최근 서울특별시와 국토교통부, SH공사에서 가장 고심하는 이슈가 노후 저층주거지 재생사업이라고 들었습니다. ‘집수리닷컴’ 홈페이지를 구축하고, ‘집주인 리모델링 임대주택 시범사업’,  ‘노후 저층주거지 소규모 주거정비사업 모델 개발’ 용역 발주 등을 지켜보며 본 사업에 대한 정부기관의 의지를 느낄 수 있었습니다.

주거·건축 분야 전문가들은 저층주거지 재생의 우선 과제로 ①개별 주택성능의 개선 ②오픈 스페이스 및 커뮤니티 프로그램 조성 ③주차장 등 공공시설 확충을 지적합니다. 국가건축정책위원회, ‘14. 04.
 그러나 공동체 공간기획에 대한 뚜렷한 정책모델 없이 실행되는 탓에 주로 저층 다가구주택의 환경개선을 위한 리모델링 융자 지원에 그치고 있는 실정입니다. 이를 보완하는 현실적 대안 중 하나가 바로 맞춤형 임대주택입니다.

맞춤형 임대주택 사업이 쾌적한 주거공간 제공, 수요자 계층에 적합한 공용공간 조성 등 건축 디자인과 행정절차 방면에서 높은 기획역량을 발휘하고 있음을 고려했을 때, 맞춤형 임대주택은 이미 축적되어 있는 노후 저층주거지 대안의 실제적인 선사례라 할 수 있습니다.

노후 저층주거지 재생의 비전은 단순 주택 리모델링의 차원을 넘어, 맞춤형 임대주택과 토지임대부 사회주택, 맞춤형 리모델링 주택을 노후 주거지에 집중 개발하여 지역재생 클러스터를 조성함으로써 지역에 강렬한 임팩트를 부여하는 것에 있습니다. 특히 맞춤형 공용공간 조성을 통해 ①맞춤형 주택의 정체성을 구현하고, ②해당 주택의 지역 내 역할 확장까지 기대할 수 있습니다.

※ 맞춤형 공용공간 조성 사례
● 홀몸어르신, 장애인주택 등 – 직업훈련 및 일자리 창출 공간으로 발전
● 신혼부부, 미혼모, 한부모 등 - 일시 보육, 공동육아, 부모교육 공간으로 발전
● 청년, 창업 등 - 협업, 스터디, 회의 등 실제 인큐베이팅 공간으로 발전

이렇듯 맞춤형 임대주택이 보유한 공동체적 가치에도 불구하고, 기존 매입 임대주택 사업에 편입되어 있는 탓에 그 파급력을 온전히 발휘하지 못하고 있습니다. 때문에 사업에 참여하는 사회적경제 주체들은 차별화된 건축공정을 진행하면서도 일반 주택개발업자와 경쟁하는 다소 불합리한 현상이 벌어지고 있습니다.

현 상태로는 서울시의 우려대로 노후 저층주거지 재생사업이 지향하는 커뮤니티 공간기획은 힘을 잃은 채, 일반 주택개발업자에 의한 도시형생활주택이나 다세대주택 난개발이 횡행할 가능성이 농후합니다. ‘서울시, 노후한 저층주거지 관리 및 재생모델 개발 착수’ 보도자료, ‘16. 03.

따라서 사회적경제 주체가 주민공동체와 지역재생적 관점을 가지고, 맞춤형 주거공간과 공용공간이 결합된 신축 개발모델을 노후 저층주거지에 적용할 때 재생사업의 선도모델로 작동할 수 있습니다. 이들이 맞춤형 임대주택 개발사업에 지속적으로 참여하여 최소한의 기업 안정성을 확보하고, 노후 저층주거지 재생모델 개발에 기여할 수 있도록 국회와 서울특별시의회, 서울시청과 SH공사, 사회투자기관 등 관련 기관의 협조가 매우 중요합니다.


Ⅰ. 서울특별시의회 조례 제·개정(안)

 ◎ 맞춤형 임대주택 관련 법 상충으로 인한 제도 사각지대 고립
 ▶ 「서울특별시 공공주택 건설 및 공급 등에 관한 조례」에 사회적경제 조직 시행사업에 관한
    특례조항 삽입을 통한 맞춤형 임대주택 입지 확립

 맞춤형 임대주택은 「서울특별시 공공주택 건설 및 공급 등에 관한 조례」 제2조(정의)에 의한 원룸형 임대주택에 해당합니다. 「서울특별시 공공주택 건설 및 공급 등에 관한 조례」 제2조(정의)1호 마.「주택법 시행령」제3조제1항제2호에 따른 원룸형 주택 중 시 또는 서울특별시 에스에이치공사(이하 "SH공사"라 한다)가 공공임대주택 공급을 목적으로 건설 또는 매입하는 주택 (이하 "원룸형 임대주택"이라 한다)
 그러나 현장에서는 일반 원룸형 주택으로 취급되어 사업상 큰 손실을 보고 있습니다. 원룸형 임대주택은 임대의무기간에 따라 기존 용적률의 15-20% 추가혜택과 주차장 설치기준 완화혜택 「서울특별시 공공주택 건설 및 공급 등에 관한 조례」 제10조의2(원룸형 임대주택의 주차장 설치기준) 원룸형 임대주택에는 「주택건설기준 등에 관한 규정」제27조제1항제2호에 따라 세대당 주차대수가 0.5대(세대당 전용면적이 30제곱미터 미만인 경우에는 0.4대) 이상이 되도록 주차장을 설치하여야 한다.
을 받는데, 맞춤형 임대주택은 SH공사에 매각 후 시행사가 임대사업을 실행하지 않음을 이유로 특례조항에서 비켜나 있습니다.
 하지만 맞춤형 임대주택이 건축 디자인 단계부터 입주계층에 적합한 주거환경을 조성하고, 공용공간 설치를 통해 주거공동체 활성화 및 정책모델 확산에 기여하는 등 여타 민간 임대주택보다 고품질의 임대주택을 공급하고 있음을 고려했을 때, 현 제도는 다소 불합리한 측면이 큽니다. 
 따라서 「서울특별시 공공주택 건설 및 공급 등에 관한 조례」 제11조(원룸형 임대주택)에 사회적경제 조직이 시행하는 맞춤형 임대주택을 명시함으로써, 해당 사업에 한해 임대의무기간의 제한 없이 용적률 추가, 주차장 설치완화 등 원룸형 임대주택으로서의 본래 혜택을 누릴 수 있도록 특례조항을 추가하는 절차가 필요합니다. 이를 통해 「주택법 시행령」, 「주택건설기준 등에 관한 규정」과 해당 조례 간 상충으로 인해 사각지대에 놓여 있었던 맞춤형 임대주택의 법적 입지를 공고히 함으로써 정책 파급력을 극대화하는 계기가 될 것으로 판단됩니다.   

 ◎ 맞춤형 공용공간 조성에 따른 주거 전용면적 감소로 인해 사업손실 증가
 ▶ 연면적 산정에서 공용공간을 제외하여 공동체 공간의 적극적 조성 및 사업손실 완화

 서울시 가로주택정비사업에서 사회적경제 주체로 시행되는 건축의 저층 커뮤니티 시설을 용적률에서 제외하는 것 “서울시, 미니재건축 규제완화 추진” 기사, 매일경제, ‘16. 06.
과 유사한 형태로, 맞춤형 임대주택 또한 「서울특별시 도시계획 조례」 제55조(용도지역안에서의 용적률)의 예외조항 제정을 통해 공용공간을 연면적에서 제외하는 시도가 가능합니다. 현재까지는 공용공간에 대한 가격책정 기준이 미비하여 공동체 공간을 조성할수록 사업손실이 늘어났기 때문에 공간을 최소화할 수밖에 없었습니다.
 연면적에서 제외된 면적만큼 주거 전용면적을 넓히고 확보된 수익을 공동체 공간에 투자하여 지역주민을 끌어당기는 고품질의 넓은 커뮤니티 공간을 조성함으로써, 지역공동체에 보다 적극적으로 기여하는 것은 물론, 사업성 또한 함께 높여 맞춤형 임대주택 사업의 지속가능성 제고를 기대할 수 있습니다.
 여기에, 맞춤형 임대주택이 원룸형 임대주택으로 인정되어 주차장 설치완화 특례를 적용받는다면 주차장 면적의 감소분만큼 공용공간을 더 넓게 조성할 수 있어 해당 기획의 실현가능성은 더욱 높아집니다. 일례로 금천구 홀몸어르신 맞춤형 주택이 원룸형 임대주택 겸 노인복지주택 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제27조(주차장) ④「노인복지법」에 의하여 노인복지주택을 건설하는 경우 당해 주택단지에는 제1항의 규정에 불구하고 세대당 주차대수가 0.3대(세대당 전용면적이 60제곱미터 이하인 경우에는 0.2대)이상이 되도록 하여야 한다.
으로 인정받는 경우, 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제27조에 따라 세대당 주차대수가 0.3대로 경감되는 효과가 나타납니다. 이를 기반으로 확보할 수 있는 넓은 필로티 공간에 홀몸어르신들의 취미교육 및 사랑방 공간을 충분히 조성함으로써 맞춤형 임대주택의 정체성 구현은 물론, 서울시와 자치구 차원의 수요자 밀착형 생활복지의 일관성 및 접근성 향상도 꾀할 수 있습니다.
   

Ⅱ. SH공사 매입구조 개선안

◎ 하도급 형태의 맞춤형 임대주택 매매약정 구조
▶ 사회적기업과 SH공사 간 맞춤형 임대주택 건축 시행계약 체결을 통한 신축 리스크 완화

 맞춤형 임대주택 사업이 난관에 봉착한 가장 큰 이유는 기존 SH공사 매입 임대주택 사업의 맞지 않는 옷을 입고 있기 때문입니다. 즉, 맞춤형 임대주택 사업 성공의 관건은 앞서 언급한 조례 제·개정을 동반한 SH공사의 매입 사업구조 개편에 있습니다.
 SH임대주택 매입사업은 매수인과 매도인 간 계약이 아니라 약정형태로 진행됩니다. 이는 사업 시행자에게 해당 주택을 공사에 매각하는 형태 외에 타 경로를 통한 매도 및 분양 전환의 가능성을 열어둔 것으로 해석할 수도 있겠지만, 실상 일반 개발업자들은 공사 과정에서 매매가격과 감정평가가격 간 불균형이 예상되면 불법 건축공사를 통해 약정을 무효화하는 등 부작용도 나타나서 그 취지가 퇴색되고 있습니다.
 이러한 현상의 원인은 사업시행이 용이하지 않은 매입구조에 있습니다. 현재 매매이행 약정은 SH공사의 높은 품질기준을 충족시키는 것을 요구하면서도 약정 해제요건은 건축허가 취소, 사용승인 취소 등 사업 시행자 ‘을’의 귀책사유가 발생했을 때 ‘갑’ SH공사가 약정을 해제하는, 다소 일방적인 구조로 규정되어 있습니다. 더구나 사회적기업의 맞춤형 임대주택은 정교한 수요자 맞춤형 기획에 의해 개발하는 특수성으로 인해 다른 수익창출 경로를 찾기도 곤란하여 고스란히 사업 리스크 부담으로 이어지고 있습니다.
 맞춤형 임대주택이 정책모델로서의 가능성은 이미 입증된 만큼, 이제는 사회적경제 조직과 SH공사 간 동등한 파트너십을 통해 난관을 해결해야 합니다. 맞춤형 임대주택 기획 및 관련 경력과 서울시 정책 간의 정합성을 철저히 심사한 뒤, 통과한 사회적경제 조직과는 건축시행 계약을 체결하여 신뢰 프로세스를 바탕으로 사회적기업과 SH공사가 신축 리스크를 함께 완화하는 구조일 때, 서울시와 SH공사가 추구하는 맞춤형 임대주택 사업의 실질적인 확산을 기대할 수 있을 것입니다.

 


Ⅲ. 서울특별시 정책제안

◎ 맞춤형 공용공간에 대한 가격책정 시스템 미비
▶ 시청 내 맞춤형 임대주택별 수혜계층과 관련된 부서에서 공간 매입비 책정

 맞춤형 임대주택에서 맞춤형 공용공간을 분리하여 서울시가 공간 가격을 책정 및 지급하는 접근도 가능합니다. 맞춤형 임대주택은 홀몸어르신, 신혼부부, 청년 창작자 등 주택별 수혜계층과 입주자에게 제공되는 공간 및 프로그램의 특수성이 뚜렷하여 공용공간을 통해 파생되는 공익 또한 측정 가능하기 때문입니다. 이미 예산이 투입되고 있는 경로당·사회복지관 등 공동체 공간 조성비용 절감, 홀몸어르신·장애인·미혼모 등 취약계층 고립문제 완화 등을 예로 들 수 있습니다.
 현재 맞춤형 공용공간을 매개로 홀몸어르신, 청년 창업자 주거공동체가 형성되어 취미활동· 주민 소통 등 취약계층에 대한 기여가 있음에도 이에 대한 어르신복지과, 창업지원과 등 복지본부 차원의 접근은 전무한 실정입니다. 따라서 맞춤형 임대주택 수혜계층 유형과 관련된 부서와 임대주택과 간 협력을 통해 미리 예산을 편성하여 공간 매입비를 지급하는 방식이 현실적인 대안이 될 수 있을 것으로 판단됩니다. 이를 통해 커뮤니티 공간 기획력이 있는 사회적경제 조직의 적극적인 참여 유도와 더불어, 적은 비용으로 주거공간 내부에서 복지정책의 파급력 확대효과까지 기대할 수 있습니다.


Ⅳ. 지방세법 예외조항 제정(안)

 ◎ 법인 설립 후 5년 이내 토지 및 신축건물 취득 시 법인 취득세 중과
 ▶ 사회적경제 주체의 주택개발 사업 시행 시, 맞춤형 임대주택에 한하여 취득세 중과 면제

 법인은 지방세법 제13조(과밀억제권역 내 취득 등 중과)에 의거하여 토지 취득과 신축 시점에 중과된 법정세율 취득세를 납부하는데, 사회적기업 역시 동일 기준을 적용받고 있습니다.
 하지만 사회적기업이 시행하는 맞춤형 임대주택 사업의 경우, 수익성을 유보한 채 맞춤형 공용공간을 조성하고, 엘리베이터와 태양열 발전 등 고비용 설비를 설치하는 등 이미 공익에 크게 기여한 상태에서 조세 부담까지 떠안고 있습니다. 또한 해당 법 조항의 목적이 수도권 과밀화를 억제하는 것에 있음을 고려했을 때, 본 사업은 기존 원주민의 재정착 및 주거복지 향상을 실현하고 있으므로 법 적용의 예외 사유에 해당한다고 볼 수 있습니다.    
 현 사업구조로는 주거복지 실현과 공동체 활성화라는 당초 사업 취지를 달성하는 것은 물론, 사업은 지속하는 것도 어려운 실정입니다. 사회적경제 주체의 맞춤형 임대주택 사업에 한해서 취득세 중과를 면하는 것만으로도 사업 안정성을 보전할 수 있을 것으로 판단됩니다. 지방세특례제한법 제31조(임대주택 등에 대한 감면)와 동일한 취지로, 맞춤형 임대주택으로 확대적용이 필요하다.


Ⅴ. 사회투자기관 융자지원 유연화

 ◎ (재)한국사회투자 등 사회투자기관의 융자 지원한도·횟수 제한 
 ▶ 사회투자기금 규모 확대, 제약 완화 등 유연한 접근을 통한 소셜하우징 파급력 확대

 소셜하우징 시행 사회적경제 조직은 재단법인 한국사회투자 등으로 대표되는 사회투자기금 운용기관의 저리 융자지원을 받고 있습니다. 하지만 소셜하우징과 사회투자기금 사업 모두 아직 초기단계로, 기존 금융상품 구조를 그대로 따른 채 시세보다 낮은 이자율 지원에 그치고 있어 소셜하우징 사업이 보유하고 있는 투자 잠재력과 차별성을 제대로 반영하지 못하고 있습니다. 
 특히 맞춤형 임대주택 개발 사업은 일반 주택개발사업 보다 사업시행 절차가 투명하고 융자 회수주기가 짧아 리스크가 현저히 낮은, 매우 우량한 건축사업입니다. 우선 맞춤형 임대주택 사업은 SH공사와의 약정체결을 통해 개발이 착수되어 사업 신뢰도가 높고, 약정 시 사업부지가 사회투자기관 명의로 근저당이 설정되기 때문에 투자자 입장에서 안정성이 보장된 상품입니다.
 현재 한국사회투자 소셜하우징 융자사업은 한 조직당 25억 한도, 시행횟수 2회 제한 등 여러 제약으로 묶여 있습니다. 맞춤형 임대주택이 보유하고 있는 정책 파급력과 주거복지 기여도와 더불어 투자 잠재력을 고려했을 때, 소셜하우징 융자사업의 시급한 과제는 사회적경제 조직 간 사업실적 배분이 아니라, 다양한 조직의 폭넓은 참여를 통해 시민의 피부에 와 닿는 맞춤형 임대주택의 정책성과를 내는 데 있습니다.
 따라서 채권-채무의 단편적인 상하관계를 넘어, 지방정부-SH공사-사회투자기관-사회적기업 4자 간 ‘맞춤형 임대주택 공동 개발시행자’ 관점으로 기금총액 확대, 사회적경제 조직에 대한 제약 완화, 개인 투자자 참여방안 확대 등 사업 유연화를 위한 기반 재편이 시급합니다. 이를 통해 사회적경제 조직에 대한 지원의 수준을 넘어 맞춤형 임대주택 사업에 대한 사회투자기관의 가시적인 성과 및 기여를 통해 상호 간의 지속가능성을 높이는 방편이 될 것으로 판단됩니다.  

 

 


사회적기업 아이부키는 맞춤형 임대주택의 높은 잠재가치를 인식하여 홀몸어르신 맞춤형 주택인 '보린주택'을 전국 최초로 개발하였고, 최근 금천구 시흥동에 3번째 집을 지었습니다. 우리는 맞춤형 임대주택을 개발하고 짓는 일에 참여하게 되어 큰 자부심을 가지고 있습니다.

그러나 앞서 언급한 불합리한 제도와 재정 장벽으로 인한 적자가 누적되어 개발 경력이 있는 아이부키 역시 더 이상 본 사업을 지속하기 어려운 실정에 처해 있습니다. 다른 사회적경제 조직의 상황은 더 심각합니다. 실제로 건설과 도시재생 사업에 관심 있는 사회적경제 조직들이 본 사업에 참여하려는 많은 시도들이 있었으나 위에 열거한 어려움 때문에 사업진입 조차 불가능했습니다. 본 사업을 개척한 사회적기업으로서 다수의 컨설팅을 진행하였으나 현실적 난점으로 인해 여타 사회적경제 조직의 참여를 유도할 대안을 찾기 어려웠습니다.

그러므로 주민공동체 및 지역재생 분야에서 꾸준히 기획역량을 축적한 사회적경제 주체가 공정하고 혁신적인 노후 저층주거지 재생모델을 구축할 수 있도록 관련 정부기관의 지원과 협조가 절실한 시점으로 판단됩니다. 맞춤형 임대주택이라는 새로운 사업을 개척하는 과정에서 맨몸으로 부딪쳐가며 축적된 현장의 목소리에 귀 기울여 주시기 바랍니다.
 

 

 

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